Por John Blundell y Colin Robinson
1. Estado frente a regulación voluntaria
En la actualidad, la "regulación" o la "desregulación" es un tema común de conversación. Los empresarios hablan de ella constantemente porque tiene un enorme impacto sobre sus actividades; de ella también se ocupan los grupos de presión; los programas de noticias de televisión la incluyen en sus espacios, y los individuos hablan sobre la influencia que ejerce en sus vidas privadas. Prácticamente todos los debates sobre temas de actualidad que se celebran en los medios de comunicación terminan haciendo sugerencias para establecer nuevas regulaciones. En general, por "regulación" se entiende los intentos que hacen los gobiernos, empujados por un sinfín de razones distintas, por imponer reglas a los demás, ya sea por vía legislativa o administrativa.
Las reglas son una parte fundamental de la vida. Pero hacerlas no es necesariamente una función del gobierno: pueden (y de hecho suelen) establecerse de forma voluntaria. En las democracias avanzadas de Europa Occidental y América del Norte, los acuerdos institucionales que rigen la conducta de individuos y organizaciones han evolucionado desde hace siglos a la luz de la experiencia.2 No sería posible vivir vidas relativamente ordenadas, tal y como hacemos, si las reglas que rigen nuestra vida y nuestras normas de comportamiento no hubieran surgido y se hubiesen ido convirtiendo en normas sociales a través de los años (algunas integradas, a posteriori, dentro de un marco de ley y orden).
Contrariamente a lo que dicen las teorías convencionales, la alternativa a la regulación estatal no es la ausencia de regulación, sino un amplio abanico de acuerdos voluntarios. En la práctica, se dan ambos tipos de regulación tanto en el Reino Unido como en otras sociedades democráticas, aunque, debido a la necesidad urgente de ofrecer soluciones instantáneas ante cualquier supuesta "crisis", la regulación estatal se impone sobre las soluciones voluntarias porque se da por supuesto que el estado siempre tiene en sus manos una solución que va a aportar más beneficios que costes, una idea que se encargan de defender muchos políticos de miras cortas.3 La experiencia nos enseña que esta presunción no está fundamentada. Una gran parte de la regulación estatal tiene consecuencias inesperadas: cuando una regulación no consigue los objetivos establecidos, de inmediato surge otra que supuestamente tendrá éxito. Así es como el estado regulador actúa, acumulando estratos de regulación cuyo efecto, entre otros, es la reducción de la transparencia democrática.
Este breve estudio analiza cómo surge la regulación estatal; evalúa los costes de la regulación, su incidencia en la actividad económica y los problemas que acarrea; también se recogen algunos ejemplos de regulación voluntaria; y concluye con algunas recomendaciones en un intento de ampliar el ámbito de estos medios voluntarios. Su intención es fomentar el debate sobre el alcance y el ámbito de actuación tanto del estado como de la regulación voluntaria.
2. Algunos problemas de principios
La regulación estatal adopta una gran variedad de formas, que van desde el extremo de la planificación central de la actividad económica, pasando por sistemas de planificación no coercitivos (la llamada "planificación indicativa"), hasta medidas encaminadas a mejorar el comportamiento del mercado, próximas al ideal de "competencia perfecta" que preconizaban los economistas neoclásicos. Los principios de la planificación económica, en cualquiera de sus múltiples variedades, han sido objeto de las críticas más duras. Además estas prácticas están muy desacreditadas debido a la experiencia de las economías planificadas de la Unión Soviética y de otros países.
A pesar de que la idea de "mejorar" el comportamiento del mercado haya merecido tantas críticas como las vertidas contra la planificación económica, este concepto sigue vigente en nuestros días. Se sigue recurriendo a ella para justificar la intervención del estado, por ejemplo a la hora de fomentar la salud y la seguridad, salvaguardar el medio ambiente, subvencionar la educación, mejorar la seguridad en el trabajo, establecer salarios mínimos, evitar la "explotación" del trabajador, y proteger a los inversores de sus propias decisiones.
En realidad, el establecimiento y el crecimiento de la regulación tienen poco que ver con estas ideas. Como resulta evidente, son antes que nada el resultado del comportamiento propio de buscadores de rentas que caracteriza a los grupos de presión y a los reguladores (ver Apartados 4 a 7, a continuación), sabedores de las ventajas que comporta la introducción y la expansión de la regulación estatal. Pero las justificaciones intelectuales que subyacen en la defensa de la regulación tienen bastante repercusión, ya que dan un barniz de respetabilidad a un proceso que casi siempre dista mucho de ser digno de respeto.
Los argumentos intelectuales, tal y como los expresan los economistas convencionales, suelen justificar la regulación estatal afirmando que se puede mejorar el comportamiento de un determinado mercado porque éste "falla", es decir no cumple los objetivos que dicta el "interés general". De esta forma, se afirma que el estado está obligado a intervenir para mejorar lo que debería ser sólo responsabilidad del mercado. Ahora bien, este concepto de "fallo del mercado" como fundamento teórico de una decisión política plantea un problema de fondo, al aceptar como medida de evaluación lo que estos economistas convencionales postulan como modelo a largo plazo de competencia perfecta.5 Como se trata de un estado idealizado que jamás existe en la práctica, el hecho de medir los mercados del mundo real según ese modelo condena una y otra vez al fracaso a todos los mercados, presentes y futuros. Por eso, el recurso al modelo del fallo del mercado conduce inevitablemente a fomentar una intervención cada vez más amplia del estado en todos los campos de la economía, no sólo porque sea cierto que existen problemas en el mercado, sino porque su comportamiento nunca estará a la altura de ese ideal inalcanzable. En realidad, muchos de estos "fallos" forman parte de los procesos normales del mercado, y no son desviaciones de una situación que habría de ser supuestamente emulada en la práctica.
Más aún, el concepto de "fallo del mercado" implica la existencia de un Estado perfecto: un organismo omnisciente y altruista capaz de detectar y perseguir sin descanso el "interés público". Se le atribuye a este estado benévolo y bienintencionado la capacidad de detectar y corregir los fallos del mercado, con total independencia de los intereses de quienes forman parte de él y sin ulteriores consideraciones políticas. Pero resulta evidente que la comparación entre un mercado "imperfecto" y un estado perfecto no es neutra, y si se tuvieran en cuenta las imperfecciones del propio estado disminuiría la demanda de una mayor intervención estatal. Cuando se le preguntó a Alfred Marshall su opinión acerca de una intervención estatal destinada a resolver un problema particular, respondió: "¿Está usted pensando en un estado sabio, justo y todopoderoso, o en el estado tal como es?".
Curiosamente, muchos de los que reclaman más regulación estatal desconocen que en la base de sus argumentos, se encuentra un modelo de funcionamiento del estado y de los mercados que probablemente casi ninguno de ellos suscribiría. Más aún, dados los fallos de este modelo regulador subyacente, los problemas prácticos en la implementación de la intervención resultan imposibles de evitar. Trataremos seguidamente algunos de estos problemas, empezando con los costes de regulación.
3. Cuestión de costes
Mucha gente cree que los argumentos con que los gobiernos suelen justificar la imposición de regulaciones son respetables. La gente desea, entre otras cosas, gozar de buena salud, tener seguridad, minimizar los efectos adversos del entorno en la actividad humana, proporcionar una buena educación a sus hijos, que se trate bien a los trabajadores, e impedir que los delincuentes se infiltren en los mercados financieros. La cuestión es saber si esos objetivos, que casi todos, por no decir todos, consideramos deseables, se alcanzarán mejor mediante la regulación estatal o la acción voluntaria.
A medida que las regulaciones estatales han ido incrementándose en los últimos años, se han empezado a plantear serias preguntas al respecto en los países europeos, en EEUU y en Japón, a pesar de la dificultad que entraña su evaluación. Se conocen las partidas de gastos de los presupuestos estatales, pero éstas son sólo una parte del total. También es posible evaluar los costes, mucho más elevados, del cumplimiento de las regulaciones ("costes de cumplimiento"), que recaen sobre las empresas y los individuos, pero los costes "invisibles" (sobre todo los efectos adversos en el desarrollo empresarial y tecnológico, tal como se expone en el Apartado 8), son prácticamente desconocidos.
Las estimaciones realizadas acerca de los costes de la regulación federal en EEUU incluyen los costes de cumplimiento, pero no los costes invisibles. Un estudio evalúa los costes de cumplimiento en unos 700.000 millones de dólares, mientras que los costes soportados por las agencias gubernamentales federales se reducen a 15.000 millones de dólares. Según esta estimación, los costes de cumplimiento representan un 9% del PIB de EEUU, es decir casi 7.000 dólares por familia (aproximadamente el 19% de los ingresos de dos personas en una familia normal).9 En EEUU, los costes derivados de la regulación económica tienden a disminuir a causa de la desregulación que se ha producido en algunos grandes sectores (gas natural, telecomunicaciones, líneas aéreas y más recientemente el suministro eléctrico), mientras que los costes de la regulación "social" (incluida la regulación medioambiental) se han incrementado considerablemente, duplicándose, en términos reales, en los últimos diez años.
En otros países, los costes de regulación no están tan bien documentados. Pero no hay ninguna razón para suponer que la gigantesca disparidad entre los costes de regulación soportados por el estado y el total de los costes de regulación sea un fenómeno exclusivo de EEUU. Como explicamos en el siguiente apartado, esta disparidad es inherente al proceso mismo de regulación estatal. Más aún, la experiencia indica que el crecimiento acelerado de la regulación estatal "social" también se produce en otros países. En otras naciones desarrolladas, a pesar de la reducción de las barreras arancelarias y de la desregulación en los suministros básicos y en algún sector del transporte, esta forma de regulación sigue ganando terreno.
4. ¿Quién paga el coste de la regulación?
La disparidad entre los costes totales y los costes que recaen en los reguladores en sumamente significativa. En EEUU, los costes que corren a cargo del estado alcanzan tan sólo un 2% del total de los costes de cumplimiento; representarían una parte aún menor del total si se tuvieran en cuenta los costes invisibles. En consecuencia, en lo que se refiere al estado y a las agencias estatales encargadas de la regulación, el grueso de los costes de la regulación son "externos" (es decir, los pagan otros). Más que cualquier otro factor, este hecho contribuye a explicar el frenético aumento de la regulación.
Los argumentos utilizados por los economistas convencionales en pro de la regulación no se tienen en pie. El argumento fundamental es que existen "externalidades" que los mercados privados no tienen ni tendrán nunca en cuenta. Por esa razón el estado debería intervenir con el fin de asegurar que se tiene en cuenta cualquier coste o beneficio externo. Pero en la práctica, lo que ocurre es que se crean nuevas externalidades. Estos costes que normalmente habrían sido "internos" (y por tanto tenidos en cuenta por los agentes implicados) no recaen sobre los reguladores y en consecuencia, por muy bien intencionados que sean, para ellos dichos costes pasan a ser externalidades. En tales circunstancias, y dado que el grueso de los costes no recae sobre los reguladores, la regulación no deja de aumentar superando con creces su nivel de "eficiencia", que en teoría, se sobrepasa cuando los costes derivados de una nueva regulación exceden los beneficios que se derivan de ella. En pocas palabras: aunque los "fallos" del mercado son el motivo que se suele aducir para reclamar más y más regulaciones, la propia regulación induce a una forma particular de "fallo".
5. Sobrerregulación
El proceso esbozado más arriba indica que si se tiene en cuenta el conjunto de costes y beneficios, la regulación estatal excederá siempre, sin excepción alguna, el nivel de eficiencia que la justificaría. Así pues, bienvenidos al mundo de la sobrerregulación.
La sobrerregulación es objeto de crítica y protestas en numerosos países, como ha sido reconocido por la OCDE, que ha propuesto un proyecto global, para todo el ámbito de la OCDE, de alternativas a la regulación. Se han puesto en marcha iniciativas de desregulación en varios países, entre ellos EEUU, Japón y el Reino Unido. En este último país, un estudio de 1998 concluía que "... las regulaciones impuestas para conseguir resultados socialmente deseables suelen tener consecuencias no esperadas y aciagas en el empleo y el crecimiento". De forma parecida, el presidente de la Better Regulation Task Force inglesa, Christopher Haskins, afirma que Gran Bretaña tiene demasiadas regulaciones y que las posibles alternativas privadas pueden conseguir los mismos objetivos con "más eficacia y menores costes". "La acción voluntaria de los individuos o de los grupos de individuos", sigue diciendo Haskins, "puede conseguir los mismos objetivos con mucha más eficacia que el estado. Demasiada gente depende del estado para conseguir formas de protección que podrían perfectamente organizar ellos mismos por su cuenta".
Resulta muy difícil introducir cambios en la regulación estatal a causa de la lentitud y la complejidad del proceso político. No es raro que se pongan en marcha regulaciones anacrónicas, que corresponden a épocas ya superadas (ver más abajo). Más aún, las regulaciones suelen sobrevivir a las circunstancias que las vieron nacer. La regulación inglesa sobre la apertura dominical del comercio (Sunday Trading) es un clásico ejemplo de regulación anacrónica.13 Probablemente la regulación no suscitaría tanto entusiasmo si se prestara más atención a su evolución histórica y a la experiencia de los países que han sabido reaccionar ante determinados problemas sin recurrir a la regulación del estado. Según un estudio reciente realizado por dos sociólogos británicos acerca de las restricciones reguladoras, "nuestras instituciones no tienen capacidad de respuesta porque vivimos en sociedades que no reflexionan sobre su propia historia. Siempre estamos pendientes de los posibles peligros que nos acechan en el futuro, y sin embargo, sólo si pensamos en la forma frívola y exagerada en que hemos reaccionado en el pasado a situaciones de pánico técnico o moral, sabremos reaccionar con racionalidad. (...) Hemos de volver la vista atrás y aprender a ser escépticos".
Las posiciones críticas ante la regulación excesiva también se han visto intensificadas por el hecho de que una regulación demasiado pormenorizada (o poderosa) resulta incompatible con las necesidades de unas empresas que han de competir en mercados sometidos a los vertiginosos cambios que produce la "globalización". Como dice Murray Weidenbaum, ex presidente del Consejo Económico Asesor de la Presidencia de EEUU: "Ningún país tiene un organismo especial destinado a sabotear la economía o a incrementar la inflación. Pues bien, muchas de las decisiones de los estados, en especial las referidas a fiscalidad, gasto público y regulación, tienen exactamente ese efecto. El coste de las regulaciones resulta particularmente peligroso. Son impuestos camuflados que reducen la competitividad de las empresas nacionales justo cuando han de enfrentarse a un mercado cada vez más globalizado".
Es lo que está ocurriendo en los países de la Unión Europea. Carecemos de datos fiables acerca de la regulación en la Unión Europea, pero parece evidente que, a pesar de la promesa realizada por Jacques Santer de que el principio de subsidiariedad iba a significar "menos y mejores" reglas, la regulación comunitaria ha seguido creciendo. Según datos basados en estudios de la propia UE, el número total de disposiciones legales dictadas por la Comunidad y la Unión Europea creció de 1.947 en 1973 a 14.729 en 1990 hasta alcanzar 23.027 en 1996.16 Un signo indiscutible de la creciente actividad reguladora de Bruselas es el número de páginas producidas por el Departamento de Publicaciones de la UE, que se ha multiplicado en siete años, pasando de 886.996 en 1989 a 1.916.808 en 1996. Los costes de cumplimiento serán inevitablemente mayores en aquellos países en los que la interpretación nacional de las normas de la UE ha sido más estricta que la dictada por las propias normas, como ha ocurrido en el Reino Unido.17 También lo serán en los países con una fuerte tradición de respeto a la ley, a diferencia de aquellos otros en los que el respeto a la autoridad legal es más débil.
6. Regulación y grupos de interés
Otro motivo para el establecimiento y el incremento de las regulaciones es el hecho que existen numerosos grupos de interés, de todas clases, tamaños y categorías, que se benefician de ellas. La "búsqueda de rentas" mediante la cual algunos grupos de interés inclinan la intervención estatal en provecho propio explica el hecho, ampliamente observado, de que la intervención estatal suele estar dominada más por los intereses de determinados productores o grupos que por el interés general.
Si algunos grupos llegan a tener tanta influencia en la regulación (y en otras decisiones políticas), es porque los beneficios potenciales de la regulación son acaparados por los miembros de esos mismos grupos, mientras que los costes de la regulación se reparten entre un amplio número de consumidores o incluso entre todos los miembros de la sociedad. Pongamos por ejemplo un sector cuyos miembros saldrían beneficiados de la protección contra las importaciones. Si este sector tiene éxito, la totalidad de los beneficios (por ejemplo, mayores beneficios a corto plazo y salarios más altos) sólo repercutirán en sus miembros. Por el contrario, los costes (por ejemplo precios más altos para los productos en cuestión) repercutirían negativamente sobre un número muy amplio de consumidores.
Teniendo en cuenta la concentración de beneficios, el sector tiene un motivo muy poderoso para invertir recursos en presionar a favor de las medidas de protección, por ejemplo elaborando información acerca de la supuesta pérdida de puestos de trabajo que acarrearía la no intervención de Estado. Además, y como es de esperar, el sector industrial interesado está mejor informado sobre su situación que el propio estado, y tiene grandes posibilidades de llevarse el gato al agua.
Si la regulación se produce, los consumidores sólo soportarán una pequeña parte de estos costes. Por lo tanto, carecen de verdaderos motivos para invertir tiempo, dinero y energías en contra de las medidas de regulación. Más aún, muchos consumidores ni siquiera se darán cuenta de que la regulación ha acarreado costes. De ahí que, aunque llegue a haber millones de "perjudicados -por no decir víctimas- invisibles" de una determinada regulación, y aunque los costes totales excedan con mucho los beneficios obtenidos por el grupo de presión, los perjudicados apenas manifestarán alguna forma de oposición, si es que llegan a hacerlo.
El sector agrícola rebosa de ejemplos de prácticas de "búsqueda de rentas", beneficios concentrados y costes dispersos. En Beyond Good Intentions, Doug Bandow presenta el ejemplo de los productores de miel norteamericanos. En total, suman unos 2.500 y reciben unas ayudas anuales del Departamento de Agricultura norteamericano por un total de 100 millones de dólares (un promedio de 40.000 dólares por productor). En 1987, se introdujo una variación casi insignificante en estas ayudas, gracias a la cual los quince mayores productores empezaron a recibir 6 millones de dólares más al año, es decir un promedio de 400.000 cada uno. El beneficio para cada uno de los productores fue más que considerable, mientras que el promedio del coste para cada ciudadano norteamericano resultó extremadamente reducido, apenas dos centavos, es decir menos de lo que cuesta franquear una carta de reclamación.
La concentración de los beneficios de la regulación supera con creces a la dispersión de los costes y por esa razón, los beneficiarios de la regulación ejercen una presión mucho más significativa y tienen más capacidad de influencia en el poder público que los perjudicados.
7. Problemas de los mercados regulados
A los grupos de presión les interesa la promulgación de regulaciones, tal y como se ha explicado más arriba. Por su parte, los reguladores no pagan los costes derivados de sus acciones, los mercados regulados. En consecuencia, los mercados regulados presentan determinadas características, algunas de las cuales presentamos a continuación.
Tendencia a la expansión de los organismos reguladores. El ansia de construir imperios es una ambición compartida por todo tipo de organizaciones, pero conseguirlo en un mercado competitivo depende en buena medida de la resistencia que opongan los adversarios. Sin embargo, no existe ningún método infalible para evaluar de forma objetiva qué cantidad de regulación resulta beneficiosa. Por eso resulta muy difícil controlar la acción de las instituciones reguladoras, y el aumento en la regulación se nutre de la discrepancia entre los costes soportados por los reguladores y los costes totales de la acción reguladora (ver Apartados 3 y 4). Como son los demás los que pagan casi todos los costes, los organismos reguladores no tienen motivo alguno para reducir esos costes. Muy al contrario, tienden a favorecer situaciones en las que se coarta y obstaculiza la innovación tecnológica. En el campo de la salud y la seguridad, por ejemplo, lo que desean por encima de todo es demostrar que han hecho todo lo que es técnicamente posible para evitar que se les eche la culpa de los posibles accidentes. Recurrir a un análisis coste/beneficio carece de utilidad, porque los costes y los beneficios son todos futuribles, es decir inciertos y de evaluación estrictamente subjetiva. Por regla general, el interés de los reguladores les llevará a exagerar los beneficios, subestimar los costes y sobrestimar la demanda de regulaciones.
Regulación a favor de algunas empresas. En algunos casos, determinadas empresas ya consolidadas en un sector se muestran favorables a la regulación, porque es una forma de evitar posibles competidores al aumentar los costes de acceso al mercado. Sabemos que en EEUU, a finales del siglo XIX, los mismos productores estaban a favor de la introducción de medidas reguladoras. Tal y como se deduce de otros estudios, la Ley Federal de 1938 que estableció un salario mínimo proviene en realidad de la voluntad de los políticos y los trabajadores textiles de Massachusetts para obstaculizar la competencia de la industria textil de los Estados sureños, con sueldos más bajos. Más recientemente, se ha comprobado que por regla general las grandes empresas oponen menos resistencia que las pequeñas a imposiciones como la del salario mínimo. La consecuencia de todo ello es que en los mercados regulados suele desaparecer la competencia, con lo que los consumidores soportan precios más altos y peores servicios.
Reguladores captados por las empresas. Una vez establecida la regulación, el regulador ha de confiar en la información que le suministran las empresas del sector en cuestión (se produce por tanto una situación de "asimetría informativa"), por lo que, al menos en parte, depende de la empresa sujeta a regulación. Más aún, es muy posible que el regulador se lance a pensar en una futura carrera profesional en el sector regulado, y hay un largo historial de reguladores que acaban encontrando trabajo en sectores sobre los cuales tuvieron poder o responsabilidad reguladora. Se producirá una situación de "captación" o "seducción reguladora", por así decirlo, cuando el regulador se solidariza con los productores y actúa en interés de estos últimos. O tal vez se dé el caso de un regulador seducido o captado por otro tipo de grupos de presión (por ejemplo, grupos "medioambientales"). Siempre que los reguladores actúan en interés de los productores o de otros grupos de presión, son los consumidores los que acaban pagando el precio.
Los políticos adoran las regulaciones. La popularidad de las regulaciones se debe a que dan la impresión de que se está "haciendo algo" ante un problema determinado. Los medios de comunicación y los programas informativos, con frecuencia presionados por grupos de interés, se aferran a los accidentes, a las posibles situaciones de emergencia y a errores humanos de toda índole. Invocan el principio de precaución y exigen todo tipo de medidas, aun cuando suele haber escasa certeza científica acerca de lo que suele ser relevante en esos casos y acerca de las actuaciones necesarias. Un ejemplo reciente son las medidas draconianas adoptadas en el Reino Unido para combatir el supuesto riesgo de la BSE (enfermedad de las vacas locas) en relación con la enfermedad de Creutzfeld-Jakob en los seres humanos. En términos generales, la respuesta política a hechos como éste suele consistir en abrir una investigación, promulgar más regulaciones e incluso crear un nuevo organismo regulador. El estado tiene plena conciencia de que este tipo de reacción impulsiva beneficia muy poco a la gente, por no decir nada. En realidad, se actúa para responder a las demandas de medidas suscitadas por la asimetría en la información (predominio de las malas noticias).
8. Costes elevados y consecuencias perversas
El auge de la regulación tiene poco que ver con cualquier consideración sobre el interés general. Es la niña mimada de los grandes grupos de presión, de los reguladores y de los políticos. Y como los costes que origina son dispersos, los consumidores que los pagan no tienen suficientes motivos para oponerse a ella.
Aun así, los costes de la regulación son considerables. Como ya se ha explicado, es posible evaluar algunos de estos costes, por ejemplo los que figuran en las partidas de los presupuestos del Estado, o los costes de cumplimiento de las normas que pagan los afectados por la regulación. Pero los costes invisibles son con diferencia los más elevados. Consisten en precios más altos y menor calidad para los consumidores; en la tendencia a favorecer los intereses de determinadas empresas; y, lo que es tal vez más importante, en desincentivar la iniciativa empresarial, la innovación y por tanto el desarrollo tecnológico y organizativo. Unas reglas rígidas, incapaces por naturaleza de tener en cuenta el futuro desarrollo de la tecnología, obstaculizan cualquier innovación, ya sea en cuanto al producto en sí o a su comercialización. En consecuencia, se bloquean los avances y la vida de la gente no progresa ni mejora como podría haberlo hecho en otro caso.
La regulación estatal actúa en muchas ocasiones como un elefante en una cacharrería. Por el motivo que sea, un proceso o una situación concentran la atención del público. Se aprueba una regulación basada en los conocimientos y la tecnología del momento. Por mucho que los burócratas y funcionarios (ver Apartado 7) aspiren a un estándar de calidad alto, al poco tiempo los conocimientos se han multiplicado, se producen avances tecnológicos y aparecen nuevas formas, mejores y más fáciles, de hacer las cosas. Pues bien, la introducción de esas valiosas novedades se verá obstaculizada por una regulación encaminada, en principio, a mejorar la situación. Hasta que los burócratas o los políticos no vuelvan a plantearse el asunto, la regulación seguirá sin reflejar todos los cambios que se han producido. Por otro lado, los cambios en la regulación que se impone a los mercados se producirán en pequeñas dosis mientras que los que afectan a la tecnología o a los conocimientos avanzan a una rapidez vertiginosa.
Así pues, la regulación estatal se basa en principios inciertos y aboca a dificultades prácticas. No es lícito afirmar, como suelen hacer los partidarios de la intervención estatal, que a largo plazo ésta resulta beneficiosa y consigue su objetivo de satisfacer un concepto tan poco objetivo como el del "interés general". No sólo los costes de la regulación tienden a ser muy elevados, sino que casi con toda seguridad la regulación obstaculizará cualquier solución rentable de los problemas que esa misma regulación pretendía resolver. Con el tiempo, el prolijo entramado de regulaciones será un obstáculo para que se produzca cualquier avance en la satisfacción de los deseos de la gente, incluida la demanda de servicios de salud, seguridad, o protección medio ambiental. Los fallos a la hora de satisfacer las demandas de los consumidores aparecen sobre todo en sectores donde no hay libertad de elección, es decir en aquellos que están intervenidos por el Estado, como la educación, la sanidad y el transporte, donde prevalecen los intereses de monopolios que no tienen ningún interés en defender su prestigio.
Más aún, la regulación estatal suele tener resultados perversos. Hasta hace poco, el Reino Unido estaba sujeto a controles en el mercado inmobiliario que dificultaban el alquiler de viviendas y locales comerciales; las restricciones salariales echaban a perder multitud de vocaciones, capacidades profesionales y oportunidades de empleo; y los precios intervenidos incrementaban las presiones inflacionistas que querían aliviar. El medio ambiente es uno de los sectores en los que más presiones hay en pro de la regulación estatal. Pues bien, en el medio ambiente los efectos perversos de la regulación han alcanzado proporciones espectaculares. La antigua Unión Soviética y los países del Este son los mejores ejemplos de los desastrosos efectos en el medio ambiente que producen las medidas más extremas de regulación, como son las derivadas de la planificación centralizada. El sector eléctrico nacionalizado de Inglaterra y de Gales, obligado por el estado a recurrir al carbón y a la energía nuclear, es un ejemplo más de cómo la intervención estatal es causa directa de una excesiva contaminación, así como de una reducción en la seguridad del suministro.22
No siempre las consecuencias de la regulación son tan graves como en estos casos. Pero sí es frecuente que el ingenio humano, puesto a prueba por las regulaciones, obtenga resultados inesperados. Un reciente estudio expone algunos de los efectos de una regulación norteamericana de los años 70 según la cual los pijamas para niños debían estar fabricados en materiales resistentes al fuego.23 En la práctica, esta regulación impedía el uso del algodón, pero como los padres querían para sus hijos ropa de algodón, que es mucho más cómoda, los fabricantes inventaron nuevos nombres, como "conjuntos de algodón peinado", para designar los pijamas de toda la vida. En 1996, y demostrada la inutilidad de la regulación, se permitió la ropa de algodón. Pero la nueva regulación obliga a que la ropa sea lo más ajustada posible para evitar los riesgos de quemaduras, con lo que los padres han acabado comprando tallas más grandes. Resulta difícil evaluar la cantidad de recursos desperdiciados en este tipo de juegos en los que los reguladores se dedican a regular, los regulados a sortear las reglas, los reguladores a promulgar nuevas regulaciones, y así sucesivamente.
9. Regulación sin Estado
Por muy extendida que esté la idea de que los mercados "se equivocan", lo cierto es que en la práctica los objetivos que persigue cualquier regulación se alcanzan sobre todo gracias a la interacción cotidiana de consumidores y productores. Los individuos, ya sea como productores o como consumidores, demandan servicios de salud y seguridad, protección en el trabajo y protección del medio ambiente. A medida que aumenta el nivel de vida y se van cubriendo las necesidades básicas de los consumidores, estas demandas aumentan a un ritmo superior al de los ingresos. Este efecto puede observarse durante un período de tiempo en un país determinado, o comparando países con distintos niveles de vida en un momento dado. En consecuencia, los productores actuales o futuros deberían estar interesados en satisfacer estas demandas. Es una forma de tener éxito y conseguir prestigio.
Desde un punto de vista más amplio, las alternativas voluntarias a la regulación estatal permiten el funcionamiento de los mercados, asegurando la existencia de remedios legales o de otra índole para quienes se ven perjudicados por las acciones de otros. También abren la posibilidad de formas de protección rentables y compatibles con el mercado, como los seguros, la puesta en vigor voluntaria de estándares e incluso de establecimiento de estándares propios. Sin duda el resultado será imperfecto, pero también lo son todas las soluciones imaginables.
En ausencia de regulación estatal, el suministro de los bienes que este tipo de regulación intenta garantizar depende de las demandas de los consumidores. Los consumidores compran un artículo por sus características y su marca, no sólo por el artículo en sí. Por lo tanto, las empresas compiten para proteger y aumentar su prestigio, produciendo bienes que ofrecen las características que exigen los consumidores (lo que incluye la seguridad del producto, los beneficios que ofrece para la salud y los efectos benéficos o no agresivos para el medio ambiente). El prestigio de una empresa es, potencialmente, su mejor activo, y en condiciones de libre competencia, las empresas son las primeras interesadas en defender y aumentar su prestigio respondiendo a las necesidades y a las demandas de los consumidores, así como en distinguir su propio producto del de los demás, con la consiguiente creación de una marca. Las empresas también compiten a la hora de ofrecer buenos salarios y condiciones de trabajo adecuadas a sus empleados, porque quieren defender el prestigio que da tener a los mejores trabajadores.
Siempre que lo crean conveniente, las empresas se asociarán para ofrecer estándares de calidad para sus productos y procedimientos de certificación destinados a captar la confianza de los consumidores. Surgirán oportunidades rentables para la creación de servicios independientes y privados de normalización y certificación, por lo que surgirán nuevas empresas y nuevos servicios. Otras empresas ofrecerán servicios de información al consumidor. El auge de Internet permite prever un aumento de las oportunidades para los consumidores, gracias a los llamados "infomediarios", que ayudarán a los consumidores a reducir los costes de búsqueda y selección de un producto en un entorno complejo.
En esta situación, es probable que se recurra con mucha mayor amplitud que hoy en día a los seguros privados. Por ejemplo, la gente se protegerá a sí misma asegurándose contra eventualidades tales como el desempleo, la enfermedad o la vejez, y también se protegerá contra posibles defectos en los bienes y servicios que adquieren. Estas protecciones están ya incluidas en muchas hipotecas y en contratos de venta a plazos, así como en compras realizadas con tarjeta de crédito.
10. Cambiar los incentivos de los reguladores
Una forma de reducir la cantidad de regulación y de limitar sus efectos adversos que no provoca demasiadas alteraciones en el régimen existente es cambiar los incentivos de los reguladores con el fin de frenar su tendencia a construir imperios y a oponerse a otro tipo de regulaciones. A este respecto, se ha conseguido cierto éxito en la regulación de los suministros públicos básicos en el Reino Unido al imponer a los reguladores la obligación de fomentar o facilitar la competencia. En el momento en el que se aplicaron estas imposiciones, no se comprendió la amplitud de su significado, a pesar de que se sabía que transformar un sector industrial y hacerlo pasar del monopolio a la competencia requería este tipo de medidas. Sin embargo estos incentivos se han extendido más de lo previsto. No sólo han permitido a los reguladores tomar la iniciativa a la hora de fomentar la apertura de los mercados, sino que han cambiado la naturaleza de los incentivos. Los reguladores son conscientes de que una de las formas más importantes por las que se juzgará su comportamiento (por ejemplo, cuando se estudie la renovación de su mandato) es conocer hasta dónde han llegado a la hora de fomentar la competencia en el mercado que controlan. Por lo tanto, si se acepta que la competencia es la mejor forma de salvaguardar los intereses de los consumidores, al ofrecerles más opciones, se deduce que los reguladores de los suministros básicos en el Reino Unido tenderán a actuar en la mayor medida posible en interés de los consumidores. La "titularidad de los derechos" de los productores no ha supuesto un problema tan importante en el sector británico de los suministros como lo ha sido en EEUU.
Además, el fomento de la competencia significa que a medida que ésta se va desarrollando en los mercados de suministros básicos, disminuye la necesidad de regular. La deducción lógica es que la regulación sólo cubre áreas de "monopolio natural" en estado puro (como por ejemplo las redes de cableado, las tuberías y las vías). En otras palabras, existe un mecanismo dentro del régimen de regulación de los suministros básicos en el Reino Unido que impone una coacción a la regulación y que con el tiempo hará que se vaya reduciendo el tamaño de los organismos dedicados a esta tarea.
Es cierto que el sector de los suministros básicos presenta algunas características especiales, como el poder que ejercen en el mercado los nuevos propietarios inmediatamente después de la privatización, por lo que las medidas obligatorias de defensa de la competencia son indispensables. Sin embargo, la idea de imponer una medida que obligue a los reguladores a actuar en interés de los consumidores y que haga poco atractivo su afán de expansión puede aplicarse a muchos otros mercados que siguen regulados y no sólo en el Reino Unido. Por ejemplo, una imposición que fomente la competencia podría incluirse en las responsabilidades de los reguladores financieros para impedir que se vuelvan excesivamente poderosos y frenar así sus ansias expansionistas. Contribuiría a evitar que se intensificara la regulación que tiende a producirse en los sistemas reguladores que no están controlados y que asfixian el mercado. Se podrían aplicar imposiciones similares en otros sectores regulados.
11. Formas voluntarias de regulación
Es muy útil estudiar algunos casos en los que la regulación ha surgido de forma natural, en vez de venir impuesta por los gobiernos, con el fin de saber si estos casos tienen aplicaciones más amplias.
Procedimientos de conformidad y establecimiento de estándares de calidad. Hay que distinguir claramente entre el establecimiento de estándares de calidad y los procedimientos de conformidad y control (por ejemplo, la inspección, los tests y la certificación) que se utilizan una vez que se han alcanzado los estándares. La intervención de terceras partes independientes en los procedimientos de conformidad y en el establecimiento de estándares de calidad tiene una larga historia. En ausencia de una regulación estatal, ambos procedimientos se producen a través de una acción voluntaria, tal y como demuestran los siguientes ejemplos.
El caso de Underwriters Laboratories. En EEUU, Underwriters Laboratories (UL) es una organización privada sin ánimo de lucro que otorga certificaciones de seguridad independientes en sectores tan diversos como los aparatos eléctricos, los accesorios del automóvil, los aparatos médicos, los sistemas de alarma o los productos químicos. No sólo realiza tests y emite certificados, sino que también establece estándares de calidad después de realizar un proceso de análisis transparente y profundo. A pesar de que han surgido otras entidades, esta organización se ha convertido en los últimos cien años en la entidad más importante en su campo. Su prestigio es tal, que los vendedores minoristas se resisten a vender productos que no lleven una certificación de UL, o de uno de sus competidores, a pesar de que no existe una obligación legal de ofrecer esta certificación. Aunque la certificación sólo se refiere a la seguridad, si el producto no lo obtiene, su comercialización será extremadamente difícil. El sistema voluntario funciona muy bien porque los estándares de calidad son perfectamente reconocibles. Por eso los fabricantes y los minoristas tienen un poderosísimo incentivo para cumplir con ellos.
En lo que se refiere a la eficacia y a la capacidad de respuesta del mercado, UL se sitúa en una posición muy diferente de la de un organismo estatal. Opera en un mercado competitivo (cuenta con doce competidores y el acceso al mercado está abierto) por lo que tiene suficientes incentivos para controlar sus costes y adaptarse a las circunstancias. Además, todos los gastos que conlleva establecer los estándares de calidad y de conformidad tienen que estar dentro de un margen aceptable para sus clientes. Por lo tanto, se evita la tendencia a una regulación excesiva que suele producirse cuando la entidad reguladora sólo soporta una pequeña fracción de los gastos de sus propias actividades.
El éxito de UL y del programa "Kite Mark" de la British Standards Institution, demuestra las ventajas de la acción voluntaria sobre la regulación estatal obligatoria. El propio interés de las compañías les incita a obtener la certificación del regulador y la entidad reguladora tiene mayores incentivos que un organismo regulador estatal.
El Mar del Norte. La seguridad de las plataformas en alta mar es un asunto especialmente complicado. Sin embargo (o quizás debido a su complejidad), el gobierno quiere involucrarse cada vez menos en la letra pequeña de la regulación sobre seguridad.
Después del trágico accidente que se produjo en 1988 en la instalación Alpha de la plataforma petrolífera Occidental's Piper en el que murieron 167 personas, y tras la investigación realizada por Lord Cullen, se sustituyó el régimen de seguridad demasiado riguroso que regía en el momento del accidente y que, evidentemente, había resultado totalmente ineficaz. A partir de ese momento no se establecerían condiciones detalladas para cada plataforma en alta mar; por el contrario, se dejaba a los empresarios y a los propietarios libertad para formular sus propios planes de seguridad (los llamados "expedientes de seguridad") que deberían contar con la aceptación del Departamento de Seguridad e Higiene (HSE). Los empresarios y los propietarios podrían escoger entre seis entidades autorizadas de certificación para realizar los estudios de sus instalaciones.
En 1996, el gobierno británico introdujo (concediendo un periodo transitorio de dos años) una nueva forma de comprobación. Al empresario o al propietario de una plataforma petrolífera no se le exime de elaborar un expediente que debe aceptar el HSE, pero no está obligado a dirigirse a una de las seis entidades de certificación existentes para realizar los expedientes de seguridad de la plataforma. De esta forma, el empresario o el propietario identifica él mismo las llamadas "situaciones de peligro extremo" y contrata a un "profesional independiente y competente" (por ejemplo, una compañía eléctrica o un especialista en pozos artesianos). De esta forma, los propietarios y los empresarios establecen sus propios estándares de calidad, a través de los servicios de un profesional que tan sólo ha de ajustarse a las definiciones del HSE de las palabras "independencia" y "competencia".
Autorregulación del alcohol en el Reino Unido. En el Reino Unido, los proveedores de bebidas alcohólicas actúan dentro de un marco de licencias y de regulación que establece el estado. Pero, dentro de este marco, ha surgido un sistema de regulación voluntaria, sobre todo gracias a Portman Group (una entidad financiada por el sector de bebidas y cuyo objetivo es impedir el abuso del alcohol y fomentar el "consumo responsable"). Las campañas de educación del consumidor que se pueden ver en la televisión y en otros medios de comunicación, algunas de ellas patrocinadas por la industria de las bebidas, han contribuido a reducir el número de fallecidos o heridos graves en accidentes de tráfico relacionados con la bebida en el Reino Unido más que en el mayoría de los países. Las cifras han pasado de 1.800 anuales en 1980 a menos de 600 en la actualidad. Otros países que se han decantado por medidas reguladoras estatales han visto cómo las cifras descendían a menor ritmo. Por ejemplo, EEUU ha aumentado a veintiún años la edad mínima para comprar alcohol; Australia ha introducido pruebas de alcohol aleatorias a gran escala; y en los países escandinavos, se imponen cuantiosas multas y se dictan sentencias de cárcel.
Para hacer frente al problema del consumo de alcohol por parte de los menores, Portman Group creó en 1990 una tarjeta que certificaba la edad, llamada "Proof of Age", para ayudar tanto a los vendedores minoristas (responsables de cumplir la ley que prohíbe vender bebidas alcohólicas a los menores de 18 años) como a los compradores legítimos que no tenían un pasaporte u otra identificación que probara su edad.
Otra iniciativa de Portman Group está dirigida a reducir la confusión que se generó con el lanzamiento de las "alcopops" (bebidas alcohólicas que se presentan como refrescos sin alcohol). En abril de 1996 se introdujo un Código Deontológico sobre Denominación, Empaquetado y Comercialización de Bebidas Alcohólicas, que se revisó en 1997, y cuyo objetivo es evitar la confusión entre bebidas alcohólicas y no alcohólicas, así como impedir que se asocie el consumo de bebidas alcohólicas con comportamientos antisociales. Además, Portman Group ofrece un servicio de asesoramiento a los fabricantes. De esta forma, las compañías pueden obtener una orientación previa para saber si los productos que quieren lanzar se adaptan al Código en cuestión.
12. Otros casos de regulación voluntaria
Se podrían dar más ejemplos de regulación voluntaria que funcionan con éxito, y también áreas en las que podrían sustituir con ventaja a la regulación estatal. Tal y como se indica en un estudio norteamericano, "la regulación se suele identificar con el estado o con el gobierno federal, pero es un concepto erróneo. Hoy en día existe un gran número de entidades privadas que regulan un segmento considerable de la actividad del mercado sin la intervención del estado".
Hay un sinfín de modelos. En algunos casos, el estado proporciona un marco de regulación y las compañías del sector crean una organización de autorregulación que da contenido a ese marco, evitando de esta forma los inconvenientes de unas leyes estatales demasiado inflexibles y restrictivas. El caso de Portman Group es un ejemplo de este modelo.
En otros casos, un sector industrial es responsable en gran medida de sus propias actividades pero tienen que darse ciertas condiciones legales en la inspección (por ejemplo, con la mediación de un "profesional competente"). La seguridad en las plataformas petrolíferas del Mar del Norte es uno de los ejemplos que ilustra este caso.
Hay otros ejemplos (como el de Underwriters Laboratories) en los que la regulación está totalmente en manos del sector privado. Ha surgido un sistema de regulación natural como respuesta a las demandas de productores y consumidores. Entidades independientes proporcionan al mercado estándares de calidad, así como procedimientos de conformidad (tests, certificaciones, etc.).
La gran ventaja de los sistemas que han surgido de forma natural es que evitan gran parte de las dificultades prácticas que tiene la regulación estatal y de los que ya se ha hablado en este artículo. Dado que para las entidades privadas de regulación los costes de regulación no son externos, se evita la tendencia a la sobrerregulación que se produce en los sistemas estatales. Además, este sistema se adapta con más facilidad a las circunstancias cambiantes. Tal y como se explica en el Apartado 8, uno de los costes más importantes de la regulación estatal (además de los costes "invisibles") es el freno que impone a la iniciativa empresarial y a la innovación, fruto de la rigidez de las leyes dictadas por la regulación estatal.
La mayor flexibilidad de los sistemas privados supone una ventaja considerable. Además habrá que reconocer a los mercados su capacidad para crear incentivos que propicien comportamientos seguros y prudentes. Por ejemplo, hace poco, uno de los autores de este artículo tuvo que suscribir un seguro de automóvil en el que el primer conductor era su hijo adolescente. El agente de seguros le pidió una fotocopia de las últimas notas escolares de su hijo. Al comprobar que eran excelentes le ofreció un jugoso descuento. También se puede obtener un descuento adicional si el asegurado realiza un curso completo de educación vial. El agente envía una fotocopia de las notas y el certificado de haber realizado el curso, junto con el resto de la documentación, a la compañía de seguros: el descuento por tener buenas notas es ligeramente superior al del curso. Es evidente que el mercado está haciendo un tipo de distinciones sutiles que las entidades reguladoras son incapaces de tener en cuenta.
Por último, vale la pena considerar lo que ocurriría si se privatizara el sistema de concesión del permiso de conducir en el Reino Unido. En este momento, se concede a un joven de 17 años un permiso que es válido durante 53 años, es decir, hasta que cumple 70. No tiene que hacer nada más, ni asistir a ningún cursillo de adaptación, y los escasos incentivos al buen comportamiento consisten en pequeños descuentos anuales en su póliza de seguros si no tiene siniestros. Si el sistema recayera en manos privadas, y por qué no en las de las compañías de seguros, asistiríamos con toda seguridad a muchas novedades, y surgiría un gran número de cursillos de adaptación. Además es inconcebible que el sector privado otorgara un permiso por más de 50 años.
13. Conclusiones
Un estudio americano sobre regulación terminaba así: "... Hay todo un mundo de regulación privada que ha sido ignorada por los reguladores, los miembros del Congreso, el presidente y los periodistas". Lo mismo se puede decir del Reino Unido, a pesar de que en ambos países la regulación privada está aplastada por la regulación estatal. Pero de todas formas debería estudiarse la magnitud de la regulación privada y sus efectos: en el Reino Unido sería una buena tarea para la Better Regulation Task Force y el nuevo departamento llamado Regulatory Impact Unit, ya que la regulación voluntaria parece tener ventajas insustituibles sobre la estatal. Con mucha frecuencia, la regulación estatal no parece ser efectiva a la hora de alcanzar los objetivos que ella misma establece. Los costes para su cumplimiento suelen ser elevados y por consiguiente la iniciativa empresarial se debilita. Podría compararse con un enorme y costoso martillo que no acierta a clavar un clavo relativamente pequeño. Podríamos hacer cuatro recomendaciones, que van de la menos a la más radical:
- Imponer a otros reguladores contratados por el estado la obligación de fomentar la competencia que ahora se aplica a los reguladores de los suministros básicos (o una imposición que tuviera un impacto similar) con el fin de frenar las tendencias expansionistas de las entidades reguladoras;
- Transferir el control y los procedimientos de conformidad (inspección, tests y certificación), siempre que sea posible, de los reguladores estatales al sector privado. Por ejemplo, la obligatoriedad de recurrir a los servicios de un "profesional competente" (como en el caso de las plataformas del Mar del Norte) podría sustituir a las leyes de obligado cumplimiento. De esta forma, el estado exige la regulación pero no establece estándares pormenorizados ni se implica directamente en los procedimientos de conformidad;
- Permitir que las compañías privadas establezcan estándares de calidad (que pueden rivalizar con los que establecen los reguladores estatales); y/ o hacer que el cumplimiento con los estándares establecidos por las entidades privadas sea voluntario, de tal forma que la regulación privada siga manteniendo su carácter no coercitivo. Los fabricantes deciden si se acogen o no a ciertos estándares en particular, y si eso contribuye a mejorar su prestigio. Uno de los factores más importantes en las decisiones de compra de los consumidores sería valorar la importancia de ciertos estándares de calidad.
Estas recomendaciones deberían interesar a los gobiernos de muchos países, que están preocupados por los efectos de la regulación y que han sabido reconocer sus peligros. El coste de la regulación estatal es tan elevado que es esta razón suficiente para sustituir una gran parte de sus actividades por la regulación voluntaria con el fin de mejorar los resultados económicos. Además, muchos de los problemas que intenta resolver la regulación estatal se abordarían mejor por medios voluntarios. Ya sea para mejorar las condiciones sanitarias o de seguridad, conservar el medio ambiente, establecer condiciones de trabajo propicias, fomentar un código ético en la venta de productos financieros, o abordar otros problemas que conciernen a la regulación estatal, hay poderosas razones para argumentar que deberíamos decantarnos por la regulación voluntaria.
